Проблема обжалования актов ревизии органов Государственной контрольно-ревизионной службы Украины неподконтрольными учреждениями

Опубликовано: 01.09.2018

Проблема обжалования актов ревизии органов Государственной контрольно-ревизионной службы Украины неподконтрольными учреждениями - субъектами предпринимательской деятельности, которые получали бюджетные средства

 

Данная статья посвящена проблеме принятия административного иска и его рассмотрения судами. Субъекты предпринимательской деятельности, которые не являются подконтрольными учреждениями и не согласны с выводами ревизии часто сталкиваются с проблемой обжалование заключений ревизии и действий ревизоров в порядке административного судопроизводства.

Проблема защиты прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности, которые получали бюджетные средства, связана с отражением в актах ревизии противоречивых выводов, с обжалованием которых возникают сложности в связи с несовершенством и противоречивостью действующих норм законодательства. Не одинакова практика применения законодательства местными судами приводит к наличию потребности в предоставлении новых рекомендаций и разъяснений законодательства со стороны Высшего административного суда Украины.

На первый взгляд тема данной статьи представляется абсурдной и по меньшей мере неуместной, а впечатление о его авторе складывается такое, будто это лицо очень далекое от знаний в области права.

Однако - это только на первый взгляд. На самом деле проблема существует и достаточно большая. И решать данную проблему следует на самом высоком уровне.

Суть проблемы данного вопроса заключается в несовершенстве и двусмысленном подхода к защите прав юридических и физических лиц от злоупотреблений со стороны органов государственной власти, в данном случае - от органов государственной контрольно-ревизионной службы в Украине, и в силу такой неоднозначности в трактовке законодательных актов все больше происходит нарушение права на защиту субъектов хозяйственной деятельности.

Все больше адвокаты по всей стране сталкиваются со случаями, когда к ним обращаются субъекты предпринимательской деятельности, которые получали средства из государственного бюджета с просьбой оказать юридическую помощь - обжаловать акт или действия контрольно-ревизионных органов, которые проводили ревизию бюджетного учреждения и установили определенные нарушения. В основном, даже самые опытные и лучшие адвокаты остаются бессильными в такой ситуации. Среди судей распространена практика, что акты и действия ревизоров, связанные с проведением ревизии обжалованию субъектами предпринимательской деятельности не подлежат, так как они не являются подконтрольными учреждениями, а их права и интересы не нарушены. Интересно, почему же тогда эти самые субъекты предпринимательской деятельности так упорно тратят свое время и средства оббивая пороги в залах судебных заседаний и упрямо продолжают повторять, что их права и интересы таки нарушены?

Согласно ч.2 ст. 12 ЗУ «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине» [1] работники государственной контрольно-ревизионной службы обязаны в случаях выявления злоупотреблений и нарушений действующего законодательства передавать правоохранительным органам материалы ревизий, а также сообщать о выявленных злоупотреблениях и нарушениях государственным органам и органам, уполномоченным управлять государственным имуществом.

То есть, обнаружив определенные нарушения работники государственной контрольно-ревизионной службы обязаны не просто отправить подконтрольному учреждению требование об устранении выявленного нарушения, но и сообщают об этом в правоохранительные органы, которые в свою очередь, согласно ст. 97 Уголовно-процессуального кодекса Украины [2] обязаны провести проверку.

В таких случаях субъекту хозяйственной деятельности, который получал средства за выполненные строительные работы следует ожидать вызова в правоохранительные органы, а это лишний стресс для директора и других должностных лиц предприятия, отрыв от производства, ухудшение качества работы, задержка выполнения других работ, отложения деловых переговоров, ухудшение деловой репутации. И это только начало!

Далее на предприятии ожидает выемка документации, касающейся выполнения работ, истребование должностных инструкций, получения объяснений и, уголовное дело подходит к окончанию досудебного следствия, ведь главное доказательство - аргумент в пользу присвоения бюджетных средств - акт ревизии, который никем не оспорен и не отменен. Именно акт ревизии является тем носителем информации, что отражает выводы ревизоров о факте завышения стоимости выполненных работ (предоставленных услуг, товаров) и присвоение средств в определенном размере.

Так ли на самом деле акт ревизии не нарушает права неподконтрольных учреждений?

Согласно ст.2 закона Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине» [1] инспектирование осуществляется в форме ревизии и заключается в документальной и фактической проверке определенного комплекса или отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного учреждения, которая должна обеспечивать выявление имеющихся фактов нарушения законодательства, установления виновных в их допущении должностных и материально ответственных лиц. Результаты ревизии излагаются в акте.

Акт ревизии - это служебный документ, который утверждает факт ревизионных действий и их результатов, и является носителем доказательной информации о выявленных недостатках в ведении хозяйства. Целью документирования ревизионных действий и их результатов является предоставление владельцу и другим пользователям материалов ревизии, определенных законодательством, существенной, полной и обоснованной информации о состоянии сохранности и использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей и нематериальных активов, ведения бухгалтерского учета и состояния финансовой дисциплины, а также об обстоятельствах допущения, установления и размеры финансовых нарушений.

Согласно ст. 2 ЗУ «Об информации» [3] основными принципами информационных отношений являются: достоверность и полнота информации; правомерность получения, использования, распространения, хранения и защиты информации.

В соответствии распространения ложной, недостоверной информации является неправомерным.

Согласно ст.5 ЗУ «Об информации» [3]. каждый имеет право на информацию, которая предусматривает возможность свободного получения, использования, распространения, хранения и защиты информации, необходимой для реализации своих прав, свобод и законных интересов.

Реализация права на информацию не должно нарушать общественные, политические, экономические, социальные, духовные, экологические и иные права, свободы и законные интересы других граждан, права и интересы юридических лиц.

То есть, если субъект хозяйственных отношений - неподконтрольное учреждение считает, что о нем и его деятельности в акте ревизии содержится ложная, недостоверная информация, не должен лишаться права добиться опровержения этой информации в судебном порядке.

Выход из ситуации, сложившейся в настоящее время состоит в бескомпромиссном обжаловании судебных решений об отказе в удовлетворении административного иска для выигрыша времени, или заявления ходатайства о назначении экспертизы в уголовном процессе.

Как пример можно привести решение из Единого государственного реестра судебных решений Украины Высшего административного суда Украины по делу К-1066/08 от 28.09.2010 г. [4]. В данном решении суда говорится о том, что в мае 2007 года ООО «Стройстиль» обратилось с иском к Контрольно-ревизионному управлению в Харьковской области о признании противоправными действий, а именно осуществление и указание в акте ревизии выводу о завышении истцом стоимости выполненных работ на 84519,00 грн. (с учетом частичного признания ответчиком отсутствия завышение стоимости выполненных работ на сумму 512,00 грн.), непризнание всех возражений истца на акт ревизии, которые были законными и обоснованными, что привело к необоснованному выводу о том, что истец завысил стоимость выполненных работ на 84519,00 грн., направление истцу письма от 12.04.2007 с требованием уплатить в государственный бюджет сумму завышения стоимости работ.

Исковые требования обоснованы тем, что в акте ревизии средние цены определены на основании справки Харьковской ТПП, и маркетинговых исследований, проведенных проверяющим с привлечением представителя заказчика и представителя ООО «Стройстиль», который отказался подписать заключение маркетинговых исследований. Однако законодательством не предусмотрено среди полномочий торгово-промышленных палат и органов контрольно-ревизионной службы определять средний уровень цен по регионам на соответствующие материалы, и проводить маркетинговые исследования по вопросам определения таких цен.

Постановлением Хозяйственного суда Харьковской области от 02.08.2007, оставленно без изменений постановление Харьковского апелляционного административного суда от 11.12.2007, в иске отказано.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суды исходили из того, что ООО «Стройстиль» не является объектом, подконтрольным органам государственной контрольно-ревизионной службы, каких-либо письменных требований или иных мероприятий по устранению нарушений, выявленных при ревизии, к истцу предъявлено не было. Истцом не доказано и не обоснованно каким образом КРУ в Харьковской области нарушило права, свободы или интересы истца в сфере публично-правовых отношений.

Не соглашаясь с вынесенными по делу решениями судов ООО «Стройстиль» обратилось с кассационной жалобой в Высший административный суд Украины.

В кассационной жалобе, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права заявитель ставит вопрос об отмене постановления Хозяйственного суда Харьковской области от 02.08.2007 и постановления Киевского апелляционного административного суда от 11.12.2007 и просит принять новое решение об удовлетворении иска.

Так, он отмечает, что вывод судов о наличии или отсутствии нарушения ответчиком прав, свобод или интересов в сфере публично-правовых правоотношений истца суд первой инстанции мог только по результатам полного и всестороннего рассмотрения всех исковых требований и других доводов, что, по сути, сделано не было.

Заслушав доклад судьи Высшего административного суда Украины относительно обстоятельств, необходимых для принятия решения судом кассационной инстанции, проверив и обсудив доводы кассационной жалобы, проанализировав правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, коллегия судей Высшего административного суда Украины приходит к выводу, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как установлено судами предыдущих инстанций в феврале-марте 2007 года КРУ в Харьковской области была осуществлена ревизия целевого и законного использования средств, выделенных на проведение ремонтно-строительных работ в Харьковском национальном университете внутренних дел за 2006 год, по результатам которой был составлен акт № 061-20/78 от 16.03.2007. Исполнителем ремонтно-строительных работ в указанном учреждении по договору строительного подряда является ООО «Строй стиль».

В ответ на возражения истца на указанный акт ревизии КРУ в Харьковской области согласилось с корректировкой в сторону уменьшения суммы завышения стоимости и объемов выполненных работ на 512,00 грн., а также сообщил, что окончательная сумма завышения стоимости выполненных работ составляет 86882,00 грн. и подлежит возврату в государственный бюджет в полном объеме.

В соответствии со ст. 2 Закона Украины «О государственной контрольной ревизионной службе в Украине» инспектирование осуществляется в форме ревизии и заключается в документальной и фактической проверке определенного комплекса или отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного учреждения, которая должна обеспечивать выявление имеющихся фактов нарушения законодательства, установления виновных в их допущении должностных и материально ответственных лиц. Результаты ревизии излагаются в акте.

Согласно п. 3 Порядка проведения инспектирования государственной контрольно-ревизионной службой, утв. постановлением Кабинета Министров Украины от 20 апреля 2006 г. N 550, акт ревизии - это документ, который составляется лицами, проводившими ревизию, фиксирует факт ее проведения и результаты. Возражения, замечания к акту ревизии (при их наличии) и выводы на них является неотъемлемой частью акта.

Согласно п.п. 45, п.46 Порядка проведения инспектирования государственной контрольно - ревизионной службой, утвержденного постановлением КМУ от 20.04.2006 № 550. по мере выявления ревизией нарушений законодательства должностные лица службы, не дожидаясь окончания ревизии, имеют право устно рекомендовать руководителям объекта контроля безотлагательно принять меры для их устранения и предотвращения в дальнейшем. Если принятыми в период ревизии мерами не обеспечено полное устранение выявленных нарушений, органом службы в срок не позднее 10 рабочих дней после регистрации акта ревизии, а в случае поступления возражений (замечаний) к нему - не позднее 3 рабочих дней после направления заключений на такие возражения (замечания) направляется объекту контроля письменное требование об устранении выявленных ревизией нарушений законодательства с указанием срока обратного информирования.

Пунктом 1 части 2 статьи 17 Кодексу адміністративного судочинства Украины предусмотрено, что споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия. Поэтому суды предыдущих инстанций верно отметили, что акт ревизии не является правовым актом индивидуального действия.

Кроме того, учитывая положения п. 45, 46 Порядка проведения инспектирования истец не является объектом, подконтрольным органам государственной контрольно-ревизионной службы, каких-либо письменных требований или иных мероприятий по устранению нарушений, выявленных при ревизии, к истцу предъявлено не было.

Учитывая изложенное, Коллегия судей Высшего административного суда Украины соглашается с выводом судов о том, что согласно положениям ст. 104 КАС Украины в административный суд имеет право обратиться с административным иском лицо, которое считает, что нарушены его права, свободы или интересы в сфере публично-правовых отношений, а поскольку истцом не доказано и не доведено, каким образом КРУ в Харьковской области нарушило права, свободы или интересы истца в сфере публично-правовых отношений, то в иске было отказано правомерно.

Согласно ч. 3 ст. 211 Кодекса административного судопроизводства Украины основаниями кассационного обжалования судебного решения является нарушение судом норм материального или процессуального права.

В соответствии с требованиями ст. 220 КАС Украины суд кассационной инстанции проверяет правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, правовой оценки обстоятельств по делу и не может исследовать доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении, и решать вопрос о достоверности того или иного доказательства.

Установлено и это усматривается из материалов дела, что оспариваемые решения приняты с соблюдением норм материального и процессуального права и отсутствуют предусмотренные ст. 227 КАС Украины основания для их отмены.

Учитывая изложенное, коллегия судей считает необходимым отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

Аналогичным является решение Высшего административного суда Украины по делу К-10488/09 от 27.04.2010 г. [5].

Из данных дел понятным является то, что строительные предприятия были не согласными с выводами ревизии, которые не соответствовали действительности. Ревизией установлено завышение стоимости выполненных строительных работ, хотя, на самом деле, завышение стоимости выполненных работ не произошло. По нашему мнению предприятие не должно лишаться права доказывать свое мнение в суде и защищать свое право на изложение в акте ревизии правильной, достоверной информации о себе.

В чем же тогда дело? Предприниматели со своей стороны продолжают обращаться в суд за защитой своих прав, а суд вынужден им отказывать, так как их права не считает нарушенными.

По нашему мнению это является проблемой и приводит к острым противоречиям между предпринимателями и ревизорами.

Чтобы лучше понять суть проблемы и найти способ ее решить следует детально проанализировать нормы действующего законодательства.

Немало принято законодательных актов по защите прав предприятий и предпринимателей. Государство гарантирует и способствует развитию экономики в Украине, поддерживает бизнес, дает правовые гарантии защиты в виде разъяснений законодательства и выдачи нормативных актов.

Так, основными законодательными актами, регулирующими хозяйственные отношения являются Хозяйственный [6] и Хозяйственный процессуальный кодекс Украины [7], Гражданский кодекс Украины [8], а основным законодательным актом, определяющим порядок обжалования действий субъектов властных полномочий является Кодекс административного судопроизводства [9].

Если между двумя юридическими лицами возникает спор по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения условий договора, то он должен решаться в порядке хозяйственного судопроизводства. Порядок заключения и исполнения договоров регулируется в соответствии с нормами Гражданского и хозяйственного кодекса Украины. Поэтому в случае, если ревизией выявлены некоторые отклонения от выполнения условий договора, то она направляет требование подконтрольному учреждению об устранении данных нарушений и тогда уже подконтрольное учреждение обращается в суд с иском в порядке хозяйственного судопроизводства.

По нашему мнению это самый правильный подход к решению данной проблемы. Однако, если сумма выявленных завышений стоимости выполненных работ (предоставленных услуг, товаров) дает основания полагать о возможном совершении преступления, материалы ревизии передаются в правоохранительные органы.

Во время такой передачи материалов не рассматривается возможность предположения ошибки со стороны ревизоров. Субъект хозяйствования, который не согласен с выводами ревизии фактически лишается права их обжаловать.

Однако, в ст. 2 КАС Украины [9] отмечено, что задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий путем справедливого, беспристрастного и своевременного рассмотрения административных дел.

В административных судах могут быть обжалованы любые решения, действия или бездействие субъектов властных полномочий, кроме случаев, когда в отношении таких решений, действий или бездействия Конституцией или законами Украины установлен иной порядок судебного производства.

По делам об обжаловании решений, действий или бездеятельности субъекта властных полномочий административные суды проверяют принятые (совершены) они:

1) на основании, в пределах полномочий и в способ, предусмотренные Конституцией и законами Украины;

2) с использованием полномочия с целью, с которой эти полномочия предоставлены;

3) обоснованно, то есть с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для принятия решения (совершения действия);

4) беспристрастно;

5) добросовестно;

6) благоразумно;

7) с соблюдением принципа равенства перед законом, не допуская дискриминации;

8). пропорционально, в частности, с соблюдением необходимого баланса между любыми неблагоприятными последствиями для прав, свобод и интересов человека и целями, на достижение которых направлено это решение (действие);

9) с учетом права на участие в процессе принятия решения;

10) своевременно,тоестьвтечениеразумногосрока

Ст.3 КАС Украины [9] дает определения терминов, употребляемых в этом кодексе и исключает возможность двусмысленной трактовки таких понятий как «дело административной юрисдикции», «административный иск», «субъект властных полномочий», «истец», «ответчик».

Так, дело административной юрисдикции - передано на решение административного суда публично-правовой спор, в котором хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо или другой субъект, который осуществляет властные управленческие функции на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий.

Административный иск - обращение в административный суд о защите прав, свобод и интересов в публично-правовых отношениях.

Субъект властных полномочий - орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий.

Истец - лицо, в защиту прав, свобод и интересов которого подан административный иск в административный суд, а также субъект властных полномочий, на исполнение полномочий которого подано исковое заявление в административный суд.

Ответчик - субъект властных полномочий, а в случаях, предусмотренных законом, и другие лица, к которым обращено требование истца.

Следовательно, исходя только из норм КАС Украины, очевидной является возможность обращения субъекта хозяйственной деятельности субъекта властных полномочий - органы ГКРС Украины с административным иском о признании каких-либо действий, в том числе и действий относительно неправильного определения завышение стоимости выполненных работ (предоставленных услуг, товаров), противоправными.

Однако, суды учитывают возражения органов ГКРС Украины, в которых они ссылаются на Разъяснения N 02-5/35 Президиума Высшего арбитражного суда Украины от 26.01.2000 г. [10].

Согласно данного Разъяснения N 02-5/35 Президиума Высшего арбитражного суда Украины «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с определением недействительными актов государственных или иных органов» от 26.01.2000 г. [10] не могут оспариваться в суде акты ревизий и документальных проверок, действия должностных лиц, совершенные в процессе или по результатам проверок и т.п., поскольку эти акты не имеют обязательного характера.

В случае поступления заявлений о признании недействительными актов, указанных в настоящем подпункте, хозяйственный суд должен отказать в принятии со ссылкой на пункт 1 части первой статьи 62, а в случае ошибочного принятия иска - прекратить производство по делу в соответствии с пунктом 1 статьи 80 ХПК.

Кажется, такое разъяснение никак не согласуется с нормами прямого действия - КАС Украины [9].

Да и целесообразность применения данного разъяснения вызывает большое сомнение. Разъяснения N 02-5/35 Президиума Высшего арбитражного суда Украины [10] было дано судам 26.01.2000 г. и адресовано оно хозяйственным судам на основании норм Хозяйственного кодекса Украины. В данный документ были внесены изменения 04.07.2005 г. и 22.10.2007 г., которые, к сожалению, не коснулись вопросов, связанных с обжалованием действий ревизоров и выводов ревизии.

Сейчас же споры с субъектами властных полномочий рассматриваются в порядке административного судопроизводства, предусмотренного Кодексом административного судопроизводства Украины, который действует с 1 сентября 2005 года [9].

Это уже дает основания задуматься над тем, стоит ли применять разъяснения, которые прямо противоречат Кодексу административного судопроизводства [9], в котором четко указано, что обжалованы в порядке административного судопроизводства могут любые действия, какое-нибудь бездействие, какое-нибудь решение.

По нашему мнению использовать устаревшие разъяснения, которые стали идти вопреки законодательству недопустимо.

Также отметим, что согласно п. 1 ст. 13 ЗУ «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине» [1] четко указано, что действия или бездействие должностных лиц государственной контрольно-ревизионной службы могут быть обжалованы в судебном или административном порядке.

Этот п.1 ст.13 закона УКРАИНЫ «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине» [1] действует с 16.02.2005 года.

Возможно, в 2000 г. в судах были все основания применять разъяснения N 02-5/35 Президиума Высшего арбитражного суда Украины [10], но с 16.02.2005 г. его применять не допустимо.

По нашему мнению, исходя из системного анализа действующих норм законодательства, Высшему административному суду Украины следует дать административным судам новое разъяснение, согласно которому в порядке административного судопроизводства смогут оспаривать любые действия, бездействие, решения и выводы субъектов властных полномочий. Субъект предпринимательской деятельности не должен лишаться права на распространение о нем правдивой информации. Соответственно, если есть предположение об отражение в акте ревизии неправдивой информации, неподконтрольная учреждение должно иметь право обратиться с административным иском в суд о признании выводов неправдивыми, а действия ревизоров неправомерными. В порядке административного судопроизводства должно выясняться вопрос о достоверности и правильности отражения информации о деятельности предприятия.

На первый взгляд действительно права неподконтрольных учреждений не нарушены, ведь в акте речь идет исключительно о том, что подконтрольное учреждение потратило больше бюджетных средств на осуществление оплаты субъекту хозяйственной деятельности, так как стоимость работ (услуг, товаров) является завышенной. Но почему «завышенной»? Неужели предложения типа: «ООО «________» завысило стоимость предоставленных услуг на сумму _______ грн.» не нарушает права этого самого ООО «_______»? В акте же четко указано, что именно ООО «_____» завысило стоимость предоставленных услуг, а следовательно, такие слова прямо или косвенно затрагивают интересы предприятия, ведь речь идет о его услугах, деловой репутации, получения им бюджетных средств. Это еще раз доказывает о необходимости получения административными судами новых разъяснений. Нужно еще раз пересмотреть действующие нормы законодательства и сделать правильный вывод; дать новые разъяснения, которые будут наиболее адаптированы к современным отношениями в обществе и урегулировать споры субъектов хозяйствования с субъектами властных полномочий.

Список использованной литературы:

Закон Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине» в редакции от 01.01.2011

Уголовно-процессуальный кодекс Украины в редакции от 13.11.2011

Закон Украины «Об информации» в редакции от 09.05.2011

Постановление Высшего административного суда Украины по делу К-1066/08 от 28.09.2010 г.

Постановление Высшего административного суда Украины по делу К-10488/09 от 27.04.2010 г.

Хозяйственный кодекс Украины: в редакции от 02.10.2011

Хозяйственный процессуальный кодекс Украины: в редакции от 26.06.2011

Гражданский кодекс Украины: в редакции от 16.10.2011

Кодекс административного судопроизводства Украины: : в редакции от 13.11.2011

Разъяснения N 02-5/35 Президиума Высшего арбитражного суда Украины от 26.01.2000 г. в редакции от 22.10.2007

Источник


 

rss